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Os
artigos dessa seção serão trocados periodicamente. Eles
poderão ser utilizados em parte ou no todo, desde
que respeitando a autoria.
PESQUISA SOBRE GESTÃO E CULTURA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
BRASILEIRA
Prof. Clóvis Massaúd da Silveira PESQUISA DE CAMPO PESQUISA/DIAGNOSE
SOBRE MÉTODOS DE GESTÃO E CULTURA ORGANIZACIONAL NO
ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM BRASÍLIA, COMO PRÉ-REQUISITO
PARA IMPLANTAÇÃO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 1 INTRODUÇÃO Em 1981, após concluirmos o CIPAD -
Curso Intensivo de Pós Graduação em Administração Pública, realizado na Escola
Brasileira de Administração Pública - EBAP, da Fundação Getúlio Vargas, Núcleo
de Brasília, deparamo-nos com uma situação crucial. O
tipo de gestão desenvolvida pelas organizações públicas de administração
direta, sediadas em Brasília (âmbito do Governo Federal). Mais tarde, em 1982,
ao mantermos reuniões constantes com ex-alunos do CIPAD, verificamos, embriorianamente, que as empresas de administração direta
eram diferenciadas em sua Direção Executiva, isto é, mais ágeis. Também constatamos
que, via de regra, um percentual significativo daquelas organizações não se
readequara aos modernos procedimentos gerenciais. Em que pese tal
identificação, optamos por não iniciar uma pesquisa dada à carência de um
aprofundamento maior na área da administração. Três meses mais tarde, após
reunião com colegas da Fundação Getúlio Vargas/EBAP, levantamos o assunto. Por
unanimidade, meus pares sugeriram que considerando minha disponibilidade,
prosseguisse meus estudos em nível de doutorado. A Professora
Ana Maria Campos e Jorge Monteiro incentivou-nos, também, ao doutorado. Direcionamos, após as disciplinas
básicas, para duas áreas de concentração com as quais nos identificamos:
Desenvolvimento Organizacional e Planejamento Estratégico. Na fase de elaboração
da tese, no que concerne à pesquisa de campo, entrevistamos 300 executivos (200
da administração direta e 100 da administração indireta) e desenvolvemos
matrizes analíticas de diagnose. Após concluirmos a
pesquisa, considerando que era uma amostra relativamente significativa no
contexto de seu universo, partirmos para a diagnose, tabulação final e
prognósticos de implantação, na expectativa de sucesso, de programas de
Planejamento Estratégico. 2 O INSTRUMENTAL Ao longo do
inquérito, utilizamos instrumentos já consagrados no meio científico de
diagnose organizacional. Para mensurarmos a cultura organizacional e
mobilidade/flexibilidade das organizações públicas, trabalhamos a matriz “Exame da Cultura da Organização” (2). Após, com o
estudo “Levantamento de Atitudes e Opiniões Gerenciais” (3). Esse instrumento
possibilitou-nos verificar os pontos fortes, fracos e incontroláveis das
organizações. Dando continuidade, desenvolvemos estudos sobre o perfil de
liderança dos executivos. Ou seja, a fim de detectarmos se as chefias eram
voltadas para tarefas, pessoas ou ambas. Como reforço aos instrumentos
praticados, aplicamos o “Questionário de Identificação Organizacional”. Além
desses enfoques, tivemos a preocupação de avaliar os fatores motivacionais dos executivos. Para tanto, utilizamos o “Motivograma” (4). Finalmente, como ponto culminante da
pesquisa, usamos um questionário fechado e entrevistas com os 20 executivos da
administração direta e 10 da indireta. Todos de maneira individual e impessoal.
Deve-se ressaltar que o questionário centrava-se nos paradigmas de “Empresa
Saudável” (5). 3 METODOLOGIA A fim de detectar-se
com segurança um processo desta natureza, o recomendável é que se trabalhe com
10% de amostra do universo de funcionários de uma organização. Mais ainda, essa
amostragem deve ser representativa de todo o organograma, isto é, de todas as funções/cargos contemplados no plano de cargos da empresa.
Do total, 50% ficam de livre escolha da direção, os demais são escolhidos pelo
pesquisador de maneira aleatória. Em que pese ser esta uma modalidade segura de
desenvolver-se uma diagnose, na pesquisa em questão não tivemos oportunidade de
praticá-la. Seria demasiado onerosa. Em razão do motivo exposto, direcionamos,
propositadamente, as matrizes, os questionários e as entrevistas para
executivos das organizações. Desta forma entendíamos ter uma visão, parcial,
mas detentora de pessoas que conheciam bem sua organização (presunção que mais
tarde não foi totalmente confirmada). Na busca de maior segurança
para o produto final, tivemos a preocupação de abranger quatro áreas
funcionais das empresas: Recursos Humanos, Serviços, Financeiro e Centro de
Processamento de Dados. 3.1 APLICAÇÃO DOS
INSTRUMENTOS 3.1.1 Exame da cultura da organização – ECO 3.1.1.1 Cultura Organizacional O que é cultura organizacional? São hábitos e costumes mantidos e praticados pela organização,
independente de sua concepção orgânica (predominando a formal ou
informal). A cultura organizacional significa e reflete o estilo gerencial da
organização. Não se trata de ter-se uma tipologia padrão melhor ou pior.
Trata-se, isto sim, de um processo emanado pela cúpula da empresa, o qual,
invariavelmente, vai refletir nos atos e práticas dos demais funcionários. 3.1.1.2 Mobilidade e Flexibilidade – M&F Aqui, procura-se verificar o grau de
mobilidade e flexibilidade da organização. Ou seja, sua agilidade frente a um
processo de mudanças. Deve-se considerar que, modernamente, também as
organizações públicas devem estar em constante observação da ambiência externa
(6), na qual elas estão inseridas, a fim de dar resposta imediata às
manifestações ambientais de fora da organização. A organização que não se
adequar ao ambiente, inevitavelmente, terá dificuldades de atender a demanda da
comunidade que paga seus impostos ao Estado. Não obstante, além
da M&F, pela mesma matriz podemos detectar o nível
de reação que as entidades, via funcionários, terão ou não, frente a um
processo de mudança planejada. Este item (reagente/não-reagente), ao contrário
da cultura e da M&F, não é conclusivo. Pode-se
considerá-lo, de início, meramente especulativo. Serve apenas como indicativo
que será confirmado através de outros aplicativos mais contundentes no processo
de diagnose (principalmente o questionário/entrevista). Salienta-se que, num processo de
análise e diagnose, a aplicação de apenas um instrumento não oferece segurança
analítica. Necessário se faz que outras matrizes internalizem-se na dinâmica. Nos quadros I e II, encontram-se as
tabulações do ECO quanto à cultura e quanto à mobilidade e à flexibilidade das
empresas públicas de administração indireta e das organizações de administração
direta. Quadros I, IIExame da cultura da organização (Tavistock Institute)
4.2 Estilo de Liderança Não cabe aqui uma explicação acadêmica do ideal de liderança, das características nas quais deve pautar-se a ação de um líder. No presente ensaio, objetivamos identificar a praticabilidade desenvolvida pelos executivos passíveis dos trabalhos já elencados. As modernas correntes da administração preconizam o equilíbrio de que os líderes devem estar dotados, isto é, centrados na igualdade perene entre tarefas e pessoas. Segundo os referenciais acadêmicos e laboratoriais, uma organização será melhor operacionalizada quando seus chefes se caracterizarem, na mesma proporção, por agirem identicamente no que tange a tarefas e no que concerne a pessoas. Aliás, esta tem sido, entre outras, uma eterna preocupação dos teóricos e pesquisadores da Ciência da Administração. A verdade é que, na constante
evolução das Teorias da Administração (7), como de resto em outras ciências,
todas elas tiveram seu momento supremo e foram, paulatinamente, sendo
substituídas por outras. Em que pese as mutações normais
dentro das Teorias, e todas elas terem tido sua aplicabilidade em determinado
momento da vida da administração, não podemos considerar uma modalidade teórica
ou laboratorial, purista da administração. Independente do cenário, as
lideranças devem estar atentas às mutações ambientais externas e internas,
compreendendo-se, aí, capacidade de liderança. Quadro IIIEstilo de liderança (Matriz de Likert)
4.3 Motivograma A busca constante, perene e segura do ideal de gestão tem sido a tônica dos cientistas que direcionaram seus talentos em prol da administração. De forma que essa árdua tarefa de otimizar a vida organizacional contém, em seu âmago, a contribuição de engenheiros, administradores, psicólogos, sociólogos, economistas e outras ciências que compõem o mosaico do conhecimento humano. Assim sendo, os fatores motivacionais, e aqui adentrando na área da psicologia organizacional, foram passíveis de estudos tendo como sistema caudatário as motivações que levam o indivíduo a realizar-se, inclusive, profissionalmente. Dentre os pensadores que nortearam suas atividades em prol daqueles fatores, encontramos Maslow (08). Sua Hierarquia das Necessidades Humanas tem colaborado no sentido de melhor compreender a ambiência comportamental interna das organizações e tentar humanizar a empresa que, normalmente, até então, direcionava suas preocupações calcadas nas tarefas e na estrutura orgânica. Maslow apresentou cinco fatores na
Hierarquia das Necessidades Humanas: Fisiológicas, Segurança, Sociais,
Auto-Estima e Auto-Realização, os quais eram substituídos logo após as pessoas
terem atendido suas necessidades anteriores. Mas, até que ponto verificar o
nível motivacional das pessoas (funcionários) de uma
empresa poderá colaborar na identificação e na diagnose empresarial? Bem, ao
tentar-se diagnosticar uma organização, deve-se
considerar todos os fatores que, direta ou indiretamente, compõe sua vida. Se
numa análise das necessidades humanas predominarem as fisiológicas e,
paralelamente, mensurar-se a faixa etária do grupo (hipoteticamente alta), nos
reportaremos, analiticamente, a uma organização cujos funcionários são
detentores de nível significativo de angústia, o que catapultará
a uma linha de produção/ação não satisfatória. O quadro IV demonstra os fatores motivacionais pesquisados: Quadro IVMotivograma segundo as necessidades humanas (Maslow)
4.4 Levantamento de Atitudes e Opiniões Gerenciais – LAOG Esta matriz tem a recomendação de
seu autor para ser aplicada em funcionários que tenham, no mínimo, seis meses
na empresa. Sua análise nos remete a três enfoques básicos: problemas de
liderança, problemas de valores e problemas de estrutura. Todavia, dissecando
com maior profundidade, poderemos desdobrá-la em 15 indicativos sobre as
atitudes e opiniões gerenciais que ocorrem na vida organizacional. Seu
diagnóstico está direcionado a três variáveis: pontos fortes, pontos sob
controle e pontos incontroláveis (situações que já fugiram ao controle da
organização). Como referencial analítico, o estudo recomenda, como ideal, que
os pontos incontroláveis situem-se com 0,0% de percentagem. Isto é, não devem
existir. Não obstante, é difícil, se não impossível, encontrarmos uma
organização nessas condições. O quadro V, correspondente ao estudo e situou-se
com os seguintes parâmetros: Quadro V Levantamento de atitudes e opiniões
gerenciais (Paulo C. Costa Moura) Indireta: 200 EXECUTIVOS
- Direta: 100 EXECUTIVOS
5 ANÁLISE E DIAGNÓSTICO DOS
INSTRUMENTOS 5.1 Exame da cultura
da organização 5.1.1 Administração
Pública Indireta Quanto à cultura organizacional, predomina o espírito de Equipe com 44,0%. Esse índice é bom. Significa que os funcionários sentem-se relativamente à vontade. Conforme o instituto da qual emergiu a matriz, espírito de equipe significa: “as decisões são tomadas na cúpula da empresa, no entanto, os subordinados são informados claramente do que se deseja deles e a empresa mostra-se receptiva às reivindicações de apoio formuladas por eles. Em geral, os subordinados não têm grandes possibilidades de inovar no trabalho, ou de determinarem eles próprios como os realizarão. No caso de subordinados que executem atividades complexas, bastante técnicas, ou no caso de subordinados de nível sócio-educacional elevado, pode haver freqüentes solicitações de maior autonomia no trabalho. Os subordinados que executam trabalhos mais rotineiros ou mais simples, ou os que possuem baixo nível educacional, provavelmente se sentirão satisfeitos neste tipo de empresa”. No que tange à Mobilidade e Flexibilidade, levando-se em consideração que trinta pontos (30) é o divisor aceito como padrão, nota-se que 86,5% estão entre 30 e 40 pontos. Muito bom. Significa que as organizações não reagiriam frente a um processo de intervenção planejada e, principalmente, estão com boa mobilidade em relação às influências ambientais externas. Este aspecto de Mobilidade e Flexibilidade é fundamental para que se possam introduzir programas na empresa (custos, TQC, administração financeira, planejamento estratégico etc...). Em predominando um percentual abaixo de 30 pontos, a situação irá requerer outras medidas de cunho comportamental, antes de entrar no subsistema técnico propriamente dito. Para melhor
compreender a Matriz, deve-se considerar que, numa escala de 0
(zero) a 50 (cinqüenta) pontos, o divisor da Mobilidade e Flexibilidade
encontra-se em 30 (trinta). No usual, quanto mais próximo dos 50 (cinqüenta)
pontos for a média (ou mesmo a mediana) da
organização, mais ágil e receptiva a um processo de mudanças ela será. Por
outro lado, partindo também do divisor 30 (trinta), quanto mais a média ou
mediana distanciar-se em direção a 0 (zero), maiores
dificuldades terá a organização em adaptar-se a um processo de intervenção
planejada. 5.1.2 Administração Pública Direta Quanto à cultura organizacional,
predomina a cultura neutra com 50% de indicações. É perigoso. Tangencia até o
ponto de ruptura organizacional. Isto, usando-se linguajar administrativo
suave. Esta cultura significa, de maneira sintética, como se fosse "uma
nau à deriva, sem força nos motores para vencer o alto mar". A fragilidade
dessa cultura é tão nefasta que qualquer influência externa poderá definir,
direcionar seu caminho. E se a influência for enganosa? Vejamos textualmente a
definição da cultura neutra, dentro da concepção do Instituto da qual emanou o
exercício. "Neste tipo de Organização, a necessidade de pessoal realmente
responsável e identificado com a empresa é ainda muito maior. A empresa poderá
estar bem, se contar com pessoal assim, mas certamente estará muito mal, se não
contar. Este é, portanto, um tipo crítico de empresa, bastante perigoso.
Geralmente, apenas os departamentos altamente especializados funcionam melhor
neste tipo de empresa. departamentos administrativos
ou de produção, cuja tecnologia e natureza do trabalho são mais simples e
rotineiros devarão achar-se confusos sem saber por
onde caminhar. a sensação vigente na empresa será, provavelmente, de uma grande
distância entre empregados e a alta direção: esta não aparece, não há
diretrizes a não ser ocasionalmente. pessoal pouco maduro ou pouco conhecedor da
empresa, provavelmente esperando que se lhes diga o que fazer, perdendo tempo e
fazendo tentativas pouco produtivas de levar seu trabalho adiante. o moral do
pessoal, nestes casos, é em geral baixo." No que se refere à
Mobilidade e à Flexibilidade (M&F), encontramos
75% indicativos entre 30 pontos e abaixo. Vale relembrar que o ponto tangencial
está situado nos 30 pontos. É uma situação draconiana. Como reflexo direto,
temos uma organização que não possui resposta imediata às solicitações do
ambiente externo. Isto é, não detém agilidade suficiente para adequar-se e
responder às influências externas do ambiente, no qual ela, organização pública
de administração direta, gravita. Não bastasse essa morbidez, o grupo é
reagente a qualquer processo de mudanças que a organização deseja implantar.
Todavia, não significa que a organização não tenha condições de recuperação. Em
tipologias como essa, a recomendação que se faz não é de intervir diretamente
no subsistema técnico. Antes, a intervenção deverá ocorrer no subsistema social
(comportamental), com técnicas adequadas. Entre elas: Formação de Espírito de
Equipe, Espelho Organizacional, Análise de Campo de Força, Análise Transacional
(se for o caso) e/ou outras intervenções. 5.2 Estilo de Liderança 5.2.1 Administração Pública Indireta Aqui reside um aspecto que se torna
alarmante em qualquer diagnose que se faça na administração pública. No caso, a
administração indireta não foge à regra, pois predominam lideranças centradas
em Tarefas com 37,5% de indicativos. Isto requer melhor desenvolvimento pessoal
das chefias, através de cursos, de seminários ou de técnicas como a Formação de
Equipe. 5.2.2 Administração Pública Direta Com 70% de líderes centrados em
Tarefas, contra 23% em Pessoas e apenas 7% em Tarefas e Pessoas,
simultaneamente, esta matriz reflete e confirma as diagnoses elaboradas até
aqui. A estrutura lógica de raciocínio nos direciona a uma organização que não
se preocupou com o subsistema social. Sintetizando, já que a cultura é neutra e
a M&F é precária, os exercícios sobre liderança
apenas confirmam o indicativo da primeira matriz aplicada. Sob o enfoque científico, detecta-se
que os procedimentos praticados retornam a Taylor, ou seja, esta prática teria
sentido no início do século. Hoje, faltando apenas 15 anos para findar o século
XX, os referenciais indicados por Taylor, por si sós, não têm mais sentido.
Isoladamente, estão ultrapassados. Modernamente, necessitam de procedimentos simbióticos e sinérgicos com outras Teorias da
Administração. 5.3 Motivograma 5.3.1 Administração Pública Indireta O exercício indicou 50,6% dos
executivos pontuando nas necessidades de auto-estima. Significa que já
preencheram as fases fisiológicas, de segurança e sociais. É, de forma salutar, bastante significativo. Demonstra, entre
outros, bons salários, boas oportunidades de crescimento pessoal, processo
interativo com chefias, pares e subordinados em bom nível de freqüência. 5.3.2 Administração Pública Direta No processo da Hierarquia das Necessidades Humanas de Maslow, as empresas públicas de administração direta pautaram em 1º lugar, com 40,4%, nas necessidades sociais. Logo a seguir, com 26,9%, as de segurança. Tais indicadores são representativos da busca de um processo interativo de seus funcionários e chefias, e entre as próprias chefias. Mais ainda, demonstra, sobejamente, uma carência de segurança funcional. Ora, uma organização que não atende às necessidades de segurança de seus auxiliares e somando-se a isso os indicadores de cultura, M&F e Liderança, fatalmente, será direcionada a um processo de fragmentação orgânica e operativa. 5.4 Levantamento de atitudes e opiniões gerenciais 5.4.1 Administração Pública Indireta Um dos pontos preocupantes das organizações públicas indiretas está na prática da delegação (33,5%) e nos objetivos compartilhados (33,5%). Estrutura flexível, agilidade do processo decisório e habilidades dos executivos encontram-se todos com 20% de indicativos. Ocorre que estas pontuações percentuais nos remetem a pontos considerados incontroláveis. Todavia, dada à cultura organizacional predominante (Espírito de Equipe) e considerada a M&F satisfatória, temos convicção de que os problemas localizados no estudo da matriz em apreço poderão, a médio prazo, ser solucionados. Para tanto, algumas medidas corretivas deverão ser postas em prática e de maneira emergencial. Como já é de hábito, as lideranças participarem aos subordinados as decisões tomadas. Seria salutar que algumas decisões (objetivos) setoriais tivessem a participação das chefias intermediárias. Da mesma forma, no que concerne à prática da delegação. A cúpula de qualquer organização deve ter em mente que não delegar gera constrangimento aos subalternos e insegurança, além de ser fator desmotivador. Quanto à estrutura não ser flexível,
cabe redefinir as competências funcionais. Não obstante, no caso das
organizações indiretas passivas da pesquisa, tudo nos direciona mais para
atitudes gerenciais e não para a parte operacional propriamente dita. Tentando fugir do academicismo, vale
lembrar que uma das características marcantes do desenho departamental
(organograma) é justamente enfatizar três ações básicas para qualquer empresa:
facilitar a tomada de decisão, potencializar o crescimento da organização e
possibilitar melhor comunicação interna. Por si só, o organograma, quando
realmente aplicado, proporciona uma dinâmica operacional/funcional de bom
nível. 5.4.2 Administração Pública Direta Ao contrário das indiretas, a
diagnose, nesta matriz, apenas confirma o já detectado em análises já
mencionadas, ou seja, estão no ponto denominado de ruptura. Colocando de forma
mais enfática, estão à beira do colapso. Detectou-se que quatro indicativos,
comunicação, habilidades do executivo, processo de autodiagnose
e falta de plano de carreira, atingiram 50% de manifestações. Logo a seguir
aparece a falta de delegação, a lentidão do processo
decisório, os objetivos não compartilhados com chefias intermediárias, a falta
de exame da situação atual em relação ao ambiente externo e interno, as
práticas de controles inadequados ou inexistentes e, finalmente, a presença da
organização informal com forte manifestação antagônica à organização formal.
Todas elas, com 37,5% de manifestações. Grave, realmente muito grave, a
situação diagnosticada. Um diagnóstico desta natureza merece, urgentemente, ações drásticas. Algumas traumáticas. Os Conselhos devem, numa situação similar, intervir. Não significa necessariamente que Diretores devam ser afastados. Cabe aqui que Diretores tentem partilhar seus objetivos e manter uma dinâmica de comunicação mais atuante. 6 CONCLUSÕESCientificamente, o inquérito
desenvolvido em organizações públicas
de administração indireta e direta
pouco apresenta como referencial conclusivo. Não tratou-se
de um laboratório, o que ocorreu foi uma pesquisa de campo que procurou,
através da diagnose, verificar a possibilidade de êxito da implantação de
Planejamento Estratégico. Em que pese essa pesquisa apresentar alguns pontos
cruciais da gestão pública, não pode e nem deve servir de paradigma. Seria não
apenas pretensioso, como pueril e inconseqüente. Tais assertivas devem-se não
ao instrumental e metodologia utilizados, mas fundamenta-se na
representatividade da amostra que foi ínfima. Porém, e sempre há um porém, nos direciona a algumas reflexões, entre elas, e
considera-se a mais significativa, a indagação e o desconforto de encontrarmos
nesta pequena amostra as diagnoses levantadas. Cabe a pergunta: E como estarão
as demais? Apenas esta dúvida é o suficiente para que prossigamos no trabalho invasivo de uma pesquisa cuja amostra represente, de forma
laboratorial, o perfil de gestão praticada. Felizmente, na vida empresarial o
ponto de ruptura nem sempre é sinônimo de falência. Em paralelo, uma pesquisa
envolvendo o quadro de funcionários permanentes seria ideal, se assim
entenderem de buscar sua diagnose e posterior orientação. Finalizando, não acreditamos na
possibilidade de implantar-se Planejamento Estratégico nas Organizações
Públicas Diretas. Prioriza-se, nesse caso, a aplicação de Desenvolvimento
Organizacional. Nas Organizações Públicas de Administração Indireta poder-se-á,
simultaneamente, trabalhar com DO e Planejamento Estratégico.
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